Перечень учебников

Учебники онлайн

Отстранение губернаторов от должности

Одной из важнейших санкций федерального центра в рамках федерального вмешательства является право отстранения от должности губернаторов.
В 1991 — 1996 гг. губернаторы почти всех краев, областей, автономной области и автономных округов назначались президентом. Последнее назначение губернатора перед переходом к всеобщей выборности было осуществлено в Кемеровской области в 1997 г. Назначения производились даже в некоторых республиках (в Карачаево-Черкесии, а также в Чечне с ее совершенно особой политической ситуацией). Соответственно на том этапе проблема применения такой санкции не существовала: при необходимости президент мог легко уволить регионального руководителя.
Ситуация резко изменилась при переходе к выборности губернаторов. Началась проработка правового механизма отстранения от должности всенародно избранного губернатора как важнейшей федеральной санкции.
Первые прецеденты отстранения от должности всенародно избранных губернаторов возникли еще в 1993 г. В апреле 1993 г. в ряде областей прошли губерна-наторские выборы. Некоторые из выборных губернаторов в период сентябрьско-октябрьского политического кризиса 1993 г. оказались на стороне оппозиции. В результате Б. Ельцин отстранил от должности губернатора Амурской области А. Сурата и губернатора Брянской области Ю. Лодкина, избранных народом. Губернатор Брянской области некоторое время пытался доказать неправомочность такого увольнения, но ему это не удалось. Важно отметить, что все эти события происходили в отсутствие разработанной правовой базы и в период, когда губернаторы назначались президентом (а выборы в немногочисленных областях являлись исключением).
Во второй половине 1990-х гг. тема применения федеральных санкций в отношении всенародно избранных губернаторов приобретает огромное значение. Все регионы переходят к выборности губернаторов, и центр ощущает потребность в создании рычагов кадрового контроля. Примечательным сюжетом стала дискуссия 1997 г. по поводу Приморского края. Тогда рассматривался вариант отстранения от должности губернатора Е. Наздратенко, избранного народом в декабре 1995 г. Однако президент так и не принял соответствующего решения. Оно, кстати, было принято в отношении главного политического противника Е. Наздратенко — мэра Владивостока В. Черепкова, отстраненного от должности президентским указом в декабре 1998 г.7.
Но все эти прецеденты и дискуссии связаны с периодом, когда правовая база применения федеральных санкций практически отсутствовала. Федеральный центр время от времени оперировал таким понятием, как ответственность глав региональных администраций перед центром. Прослеживалось стремление создать легальный механизм отстранения от должности всенародно избранных губернаторов.
Создание системы федеральных санкций в отношении выборных губернаторов происходит только в июле 2000 г. с принятием поправок к федеральному закону. Этот закон впервые официально вводит норму ответственности органов государственной власти субъектов. Была разработана процедура, в соответствии с которой выборный губернатор может быть отстранен от должности. Эта процедура выглядела следующим образом.
• Поводом для возможного применения федеральной санкции является издание региональным руководителем нормативного правового акта, противоречащего Конституции и федеральным законам.
• В первом случае наличие противоречия федеральному законодательству должен признать суд. Региональный руководитель в течение двух месяцев или иного установленного судом срока не отменяет или не меняет свое решение, чтобы привести его в соответствие с законодательством.
• В другом случае сам президент в соответствии со своим конституционным правом (см. выше) приостанавливает действие такого нормативного акта. Региональный руководитель в течение двух месяцев уклоняется от отмены или изменения этого нормативного акта.
• В обеих ситуациях президент получает право вынести региональному руководителю предупреждение (если только во второй ситуации глава региона не успел обратиться в суд). Такое право у президента есть в течение шести месяцев после вступления в силу судебного решения (первый сценарий) или официального опубликования президентского указа (второй сценарий). Но региональный руководитель в этот период может обратиться в суд, и дело опять может затянуться.
• Срок президентского предупреждения действует один месяц, после чего президент получает право отстранить губернатора от должности, если тот так и не отменил свое решение8. Решение оформляется президентским указом. Указ вступает в течение десяти дней после официального опубликования. В этот промежуток времени глава региона может обжаловать решение президента в Верховном суде.
Процедура отстранения губернатора от должности выглядела достаточно сложной. Срок принятия решений был затянут на 8—9 месяцев и мог оказаться еще большим, если губернатор обратится в суд и добьется в суде каких-либо успехов. Однако принципиально важным в российских условиях является само введение процедуры отстранения всенародного избранного губернатора от должности с определением возможных поводов и правового механизма.
Одновременно в российское законодательство были введены нормы, позволяющие президенту назначать временно исполняющих должность губернатора. Такое право возникало у президента в следующих ситуациях:
• мотивированное представление генерального прокурора в случае предъявления губернатору обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления9;
• прекращение губернаторских полномочий, а также прекращение полномочий или невозможность исполнять полномочия губернатора теми лицами, которые должны это делать по региональному законодательству.
Президент имел право назначать временно исполняющих обязанности губернатора только на ограниченный срок. Закон предполагал, что не позднее чем через 120 дней после прекращения губернаторских полномочий в регионе должны пройти выборы.
В российских политических реалиях наличие у президента права на назначение временно исполняющих обязанности губернатора понималось в контексте усиления централизованного контроля. Наличие такого права изначально подталкивало федеральный центр к дальнейшему расширению соответствующих возможностей и созданию новых прецедентов. Например, президент теоретически мог добиться того, чтобы те представители региональной элиты, которые должны временно возглавлять регион в связи с уходом губернатора, отказались от выполнения этих обязанностей (в этом случае у президента возникает право назначить исполняющего обязанности). В зависимости от личности назначенного исполняющим обязанности губернатора ситуация в регионе могла быть кардинальным образом изменена, и "президентский" исполняющий обязанности получал бы преимущественные шансы на предстоящих новых выборах.
Следует обратить внимание на возникшие вскоре после принятия данного закона прецеденты назначения главой государства исполняющих обязанности губернатора.
• В первый раз назначение имело скорее демонстрационный политический эффект. В условиях конфликта в Красноярском крае, когда краевая избирательная комиссия не признавала полномочия победителя губернаторских выборов А. Хлопонина, В. Путин принял решение о назначении А Хлопонина губернатором (А. Хлопонин затем вступил в должность в качестве легитимного, всенародно избранного губернатора).
• Во второй раз прецедент появился в связи с назначением пермского губернатора Ю. Трутнева министром природных ресурсов как раз во время переходного периода объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого АО. Внесенные в соответствующий закон поправки дали президенту право назначить исполняющим обязанности губернатора на весь переходный период без проведения досрочных выборов, как этого требует закон. Принятие такого решения объяснялось необходимостью продолжить процесс объединения двух регионов.
При этом все время после введения повсеместной выборности губернаторов в России продолжалась дискуссия о возвращении к назначению губернаторов или другим "управляемым" формам, не предусматривающим проведение всенародных выборов.
Например, Е. Примаков в бытность свою премьер-министром России на рубеже 1998—1999 гг. публично предлагал перейти к назначению губернаторов президентом или к их избранию региональными законодательными собраниями по представлению президента (последний вариант предполагает участие региона, но все же остается более "мягкой" формой назначения губернатора сверху).
За переход к назначению губернаторов выступали и некоторые региональные лидеры, в частности новгородский губернатор М. Прусак. В феврале 2000 г. появилось известное письмо трех губернаторов "О реформе системы государственной власти и основных направлениях экономической политики" (его подписали М. Прусак, губернатор Белгородской области Е. Савченко и губернатор Курганской области О. Богомолов). Авторы письма предложили, чтобы губернаторов назначал президент, но с использованием процедуры согласования кандидатуры с регионом. Предполагалось, что регион дает согласие на назначение решением собрания представителей, включающего депутатов представительных органов власти, представителей профсоюзов, ассоциаций товаропроизводителей, ветеранских и других общественных организаций, а также партий, общественно-политических движений и трудовых коллективов. Более простой вариант — согласие действующего регионального законодательного собрания10. Одновременно губернаторы предлагали ликвидировать в регионе ключевого агента центральной администрации в лице полномочного представителя президента. Подчеркивая, что таким агентом в данной ситуации становится сам губернатор, выполняющий функции прямого федерального администрирования, они считали, что полномочия полпредов должны перейти губернаторам, назначенным в соответствии с данной процедурой.
В декабре 2000 г. в Госдуму был внесен законопроект, дающий президенту прямое право назначать губернаторов (автором был депутат из фракции "Единство", представитель Калининградской области В. Ледник). Однако этот законопроект на том этапе был отвергнут.
Новый этап в отношениях между федеральными властями и губернаторами начался во второй половине 2004 г. в связи с отменой губернаторских выборов. В соответствии с новым законодательством президент получил прямое право отстранить губернатора от должности своим указом. Некоторые ограничения этого права были связаны с необходимостью официально мотивировать отстранение. Формальными причинами, обозначенными в законе, являются утрата доверия президента и ненадлежащее исполнение служебных обязанностей. Первым прецедентом увольнения губернатора, притом всенародно избранного, в соответствии с новым законодательством стало отстранение от должности главы Корякского АО В. Логинова в марте 2005 г.

< Назад   Вперед >

Содержание
 
© uchebnik-online.com