Перечень учебников

Учебники онлайн

Принципы создания новых субъектов федерации

Правовые механизмы создания новых субъектов федерации появились в России в конце 2001 г. в связи с принятием федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации".
Следует заметить, что изменение наименования субъекта федерации не означает создания нового региона. Такое изменение предполагает просто включение нового названия в текст конституции при ее последующем переиздании. Свои официальные названия в 1996 г. меняли Ингушетия, Калмыкия и Северная Осетия, затем — Чувашия и Ханты-Мансийский АО.
Новый субъект федерации появляется в двух случаях:
• инкорпорация территории иностранного государства;
• внутренняя реорганизация территории с созданием новых регионов в новых границах.
В первом случае в состав России на правах субъекта федерации может войти иностранное государство или его часть. При этом присоединение части иностранного государства невозможно без согласия самого этого государства 4. Включение территории обязательно утверждается международным договором и предполагает взаимное согласие России и соответствующего государства. Международный договор должен определить статус, который получает эта территория в составе России. По закону, если речь идет о целом государстве, то оно, как правило, получает статус республики (хотя договор может определить и иной статус).
Создание нового субъекта федерации в результате инкорпорации оформляется международным договором и федеральным конституционным законом об этом субъекте.
Во втором случае действующее российское законодательство предполагает только объединение двух и более граничащих друг с другом регионов* в новый субъект федерации. Разделение субъекта федерации на части, создание нового субъекта за счет объединения отдельных частей субъектов федерации в России не предусмотрены. Эта позиция, очевидно, обоснована доминирующей политической тенденцией к укрупнению субъектов федерации, когда все остальные варианты территориальной реорганизации просто не предполагаются36.
При создании нового региона за счет укрупнения существующих в России используется принцип народного волеизъявления. Во всех заинтересованных субъектах федерации обязательно проводятся всенародные референдумы по вопросу об объединении. В случае отрицательного результата хотя бы в одном из субъектов федерации объединение откладывается, и новые референдумы могут быть проведены во всех заинтересованных регионах не ранее чем через год.
Также необходимо согласие властных элит федерального центра и заинтересованных субъектов федерации. Активную роль в данном процессе играют власти заинтересованных субъектов. Они должны подготовить мотивированное предложение президенту страны об объединении и его последствиях.
Право окончательного решения принадлежит федеральному центру. В соответствии с поправками в закон о порядке создания новых субъектов федерации, принятыми в 2005 г., президент страны должен поддержать предложение органов региональной власти об объединении субъекта федерации. Только после этого может быть проведен референдум. После референдума новый субъект федерации создается через принятие федерального конституционного закона.
В 2003 г. был запущен первый объединительный процесс, в связи с чем можно говорить о первом прецеденте, имеющем характер пилотного проекта. 7 декабря 2003 г. в Пермской области и Коми-Пермяцком АО прошли референдумы, на которых 83,8% и 89,8% избирателей в этих двух регионах соответственно проголосовали за объединение. Весной 2004 г. был принят федеральный конституционный закон, предполагающий создание 1 декабря 2005 г. нового региона — Пермского края37.
17 апреля 2005 г. референдумы прошли в Красноярском крае. Таймырском (Долгано-Ненецком) и Эвенкийском АО. Во всех трех субъектах ответ избирателей был положительным. В собственно Красноярском крае за объединение проголосовали 92,4% избирателей, в Эвенкии — 79,9%. на Таймыре — 69,95%. Заметно, что уровень поддержки объединительной инициативы в этих двух автономных округах был ниже, чем в Коми-Пермяцком АО. 23 октября 2005 г. референдумы прошли в Камчатской области и Корякском АО, где население также поддержало процесс объединения.
Анализ пилотных проектов по объединению субъектов федерации позволяет определить основные принципы, которые используются в этом процессе.
• Принцип политической компенсации. Закон предполагает сохранение Коми-Пермяцкого округа как территории с особым статусом в составе Пермского края (понятие "автономный" при этом уже не используется). Политической компенсацией могло бы стать фактическое воссоздание в России института внутрирегиональной автономии, каковыми ранее являлись автономные области и автономные округа. В то же время российское законодательство не предусматривало такого статуса. Это значит, что реально прежние автономные округа могут претендовать на статус муниципальных районов, что означает явное понижение статуса и другие проблемы (по размерам территории они обычно не подходят под предусмотренные законодательством о местном самоуправлении предельные размеры территории муниципальных образований — территорий по смыслу всегда компактных). Либо возможно существование прежних автономных округов в виде объединений муниципальных образований, находящихся под специальным управлением общерегиональной власти (в лице, например, специально назначаемого заместителя губернатора).
• Принцип экономической компенсации. Президент В. Путин подписал указ "О мерах по социально-экономическому развитию Коми-Пермяцкого АО и Пермской области". Указ, в частности, предусматривает газификацию округа и развитие его транспортной инфраструктуры в 2003—2006 гг. Аналогичные указы были подписаны перед референдумами об объединении Красноярского края и Камчатской области.
• Принцип постепенности с определением переходного периода. Предполагается, что органы власти двух регионов будут работать до истечения своих полномочий. Единый бюджет будет сформирован только в 2007 г. При этом прямое федеральное финансирование округа будет осуществляться до 2008 г., и только с 2009 г. оно будет единым для Пермского края.
• Принцип федерального контроля. В переходный период возможным является назначение губернаторов объединяемых территорий президентом России. Прецедент возник в связи с назначением пермского губернатора Ю. Трутнева федеральным министром как раз в переходный период. Поэтому на переходный период был назначен исполняющий обязанности губернатора Пермской области О. Чиркунов.
В дальнейшей перспективе можно говорить о нескольких типах ситуаций, для которых возможно объединение регионов.
1. Объединение автономных округов с краями и областями, в состав которых они входят.
2. Объединение "точечных" регионов с прилегающими к ним "площадными", т.е. объединение городов федерального значения с окружающими их областями. В Москве в июне 1991 г. был самый первый в современной России прецедент — голосование за объединение с областью (результат по Москве был положительным, но в Московской области голосование не проводилось, и никаких правовых последствий это голосование не имело, не являясь полноценным и предусмотренным законом референдумом об объединении регионов). Объединение Санкт-Петербурга и Ленинградской области неоднократно предлагалось высокопоставленными чиновниками и местными активистами, но процесс пока не переведен в практическую плоскость.
3. Возвращение бывших и единственной нынешней автономных областей в состав краев. Попытка перевести вопрос в практическую плоскость отмечается с 2002 г. в Алтайском крае и Республике Алтай. Ведущие политические деятели Алтайского края выступили за воссоединение территорий, но это вызвало жесткую негативную реакцию республиканской элиты (хотя в республике одна из политических групп пыталась организовать референдум). С 2003 г. обсуждается вопрос воссоздания "большого" Красноярского края с включением в его состав Хакасии. Тема объединения периодически поднималась в Адыгее (преимущественно русским национальным движением) и Карачаево-Черкесии (как русскими, так и черкесами), а также Еврейской АО.
4. Объединение национально-территориальных автономий с одним и тем же титульным этносом. Здесь существует только одна гипотетическая возможность — воссоединения земель прежней Бурят-Монгольской АССР через объединение Бурятии с двумя бурятскими автономными округами3".
5. Восстановление бывшей "двудомной" автономии — Чечено-Ингушетии. Такие идеи высказывались представителями руководства Чечни, однако они не имеют поддержки в Ингушетии.
6. Объединение более крупных и экономически благополучных "русских" регионов со слабыми соседями (проект объединения по принципу "сильные со слабыми"). Одна из инициатив была высказана ярославским губернатором А. Лисицыным весной 2002 г. (речь фактически шла об объединении Ярославской, Костромской и Ивановской областей)39. В Самарской области отмечены выступления крупных политических фигур за присоединение Ульяновской области. Полпред президента в Северо-Западном федеральном округе В. Черкесов в декабре 2001 г. выступил за объединение Новгородской и Псковской областей. Периодически обсуждается вопрос о ликвидации Курганской области40. В 2001 г. депутат Госдумы из Курской области А. Фе-дулов объявлял о подготовке референдума по объединению Курской и Белгородской областей, который организовать не удалось41.
7. Создание радикально укрупненных субъектов на основе как "сильных", так и "слабых" регионов. Здесь наиболее интересен проект объединения Свердловской, Челябинской и Курганской областей, выдвинутый Э. Росселем в конце 2003 г. (с 1990-х гг. Э. Россель известен как поборник идеи Уральской республики, объединяющей по возможности все уральские регионы). Кемеровский губернатор А. Тулеев с 1999 г. выступает за объединение Алтайского края. Кемеровской, Новосибирской и Томской областей, а также Республики Алтай. В 2005 г. была озвучена (в том числе иркутским губернатором Б. Говориным) идея объединить как три бурятских региона, так и два "русских" — Иркутскую и Читинскую области в единый субъект федерации. Нетрудно увидеть, что такие инициативы во многом воспроизводят укрупненные края и области 1930-х гг.
Типологически ситуация укрупнения субъектов федерации выглядит, как правило, следующим образом. За объединение наиболее активно выступают элиты "большого" субъекта федерации, рассматривающие объединение в контексте своей политической экспансии. Напротив, элиты "малого" субъекта часто выступают против, поскольку объединение означает потерю ими своего статуса.
Позиция населения определяется экономическими и этнокультурными факторами. Наличие в регионе хорошо развитой этнической идентичности может стать препятствием к объединению (ситуация в ряде автономных округов и тем более республик). Этнокультурный фактор работает и для многих "русских" областей: призывы к укрупнению встретили резко негативную реакцию в таких древних центрах, как Кострома и Псков. Население экономически сильных регионов нередко выражает недовольство перспективой расширения территории за счет более слабых соседей, опасаясь ухудшения общей ситуации в регионе.
В целом импульсы к объединению субъектов федерации на низовом уровне остаются очень слабыми. Современная политико-административная структура России в общих чертах сложилась и признана населением (напомним, что она практически не менялась на протяжении 50 лет). Главные объединительные импульсы исходят из федерального центра, где сформировался интерес к созданию более простой и единообразной политико-административной структуры

< Назад   Вперед >

Содержание
 
© uchebnik-online.com