Перечень учебников |
Учебники онлайн |
|
|---|---|---|
Глава 3. Методология оценки уровня национальной безопасности и ее видовКоличественная оценка жизненно важных интересов личности, общества и государства. Оценка уровня защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства Жизненно важные интересы личности, общества и государства находят свое отражение в политике государства в различных конкретных сферах жизнедеятельности. Политика определяет цели деятельности по реализации этих интересов, а вытекающая из этой политики стратегия определяет практику их реализации, достижения поставленных целей развития и выполнения принятых решений. Однако на практике поставленные цели сплошь и рядом не достигаются в полной мере из-за изменения различных факторов внешней и внутренней среды, но главным образом из-за противодействия, порождаемого угрозами безопасности, которые и возникают только в процессе реализации социальных интересов. Поэтому уровень защищенности интересов в процессе их реализации определяет степень достижения поставленных целей и в конечном итоге эффективность государственного управления в целом. В этом, собственно, и проявляется особо важная роль функции безопасности в общественном развитии, что позволяет считать обеспечение безопасности залогом человеческого развития. При этом возникает сложнейшая теоретическая и практическая задача разработки методов измерения уровня национальной безопасности. Это необходимо, прежде всего, для решения задачи создания механизма заблаговременного обнаружения и раннего предупреждения угроз безопасности, которую нельзя решить без разработки определенного набора индикаторов, позволяющих с достаточной для практики степенью достоверности оценить уровень текущего состояния безопасности личности, общества и государства. Проблема оценки уровня безопасности исключительно сложна и слабо разработана. Реально применимых прямых методов его измерения пока не существует. Сейчас превалируют два основных направления решения этой задачи в нашей стране. Ряд специалистов предлагает определять так называемые пороговые значения некоторого набора социально-экономических показателей. Но этот путь представляется бесперспективным по ряду причин. Во-первых, сам набор этих показателей не имеет отношения к безопасности, поскольку отражает только текущее состояние страны, а не ее национальные интересы. А ведь еще Г.В. Плеханов указывал: «...чтобы защищать известный интерес, нужно сознавать его» . Осознание интереса включает в себя прежде всего понимание самой сути интереса, вскрытие факта наличия этого интереса, установление его содержания, оценку его значимости в текущий момент и в будущем и т.д. Методика же определения пороговых значений отдельных показателей крайне далека от всего этого. Во-вторых, эта методика ориентирована исключительно на определение допустимого порога ухудшения реальной ситуации в различных сферах жизнедеятельности. В-третьих, условность и неэффективность метода пороговых значений. Другая группа специалистов для оценки уровня национальной безопасности и отдельных ее видов разрабатывает методы оценки степени опасности угроз безопасности. Предлагается сформировать набор специальных измеряемых показателей по каждой угрозе безопасности и регулярно осуществлять мониторинг состояния окружающей среды по этим показателям. На основе репрезентативной выборки полученных данных и анализа информации создается реальная возможность количественно оценить уровень угрозы и степень ее воздействия на состояние безопасности. Такой подход представляется более плодотворным, поскольку он ориентирован на оценку одного из важнейших элементов системы безопасности - потенциальных и реальных угроз. Однако и этот подход не позволяет решить задачу оценки уровня безопасности из-за отрыва угроз от интересов. А этого допускать нельзя, так как даже по определению угроза всегда связана с конкретным интересом. Смешение уровня безопасности с уровнем опасности угроз - это методологическая ошибка. В связи с вышеизложенным наиболее обоснованным с методологической точки зрения подходом к оценке уровня национальной безопасности, всех ее типов и видов следует признать метод определения уровня защищенности жизненно важных интересов от угроз. Решение этой задачи представляет собой сложный многоступенчатый процесс, но другого пути нет, если мы не стремимся отказаться от понимания безопасности как защищенности интересов. Алгоритм решения этой задачи в самом общем виде (схема 25) выражает последовательность операций и взаимосвязанных расчетов. При этом выделяются три самостоятельных, но взаимосвязанных блока расчетных операций: 1 - блок жизненно важных интересов; 2 - блок угроз жизненно важным интересам; 3 - блок рисков безопасности. Важнейшей исходной базой для оценки уровня национальной безопасности является разработка системы количественных показателей, отражающих содержание конкретного жизненно важного интереса личности, общества, государства. В силу многовекового негативного отношения к социальным интересам в России подобной системы показателей нет. Без отражения интересов в конкретных количественно-качественных показателях невозможно перейти к государственному управлению через интересы, к научному управлению обществом вообще. Без этого нельзя также измерить безопасность и осуществлять оптимальное управление безопасностью, ориентированное, главным образом, на предупреждение воздействия угроз. Как отмечалось, у каждого объекта (личность, общество, регион, государство и т.д.) имеется великое множество интересов, но среди них всегда можно выделить несколько жизненно важных интересов, являющихся доминирующими, ключевыми, по сути, определяющими другие более мелкие и конкретные интересы. Но простой перечень интересов сам по себе не может лечь в основу политики и государственного управления и останется простой декларацией, если не наполнить каждый интерес конкретным содержанием. Поэтому необходимо сформировать параметрическую структуру жизненно важных интересов - систему показателей, совокупность которых выражает содержательную сторону интереса. По мере увеличения числа показателей в системе повышается точность отражения содержания интереса, однако при этом резко увеличивается объем расчетных операций. К тому же при этом многие показатели часто коррелируют между собой. Поэтому вполне достаточной для практических нужд представляется система из 10-20 показателей в денежной или неденежной форме по каждому интересу. Например, к жизненно важным интересам личности следует отнести: - повышение уровня жизни; - повышение качества жизни; - гарантия конституционных прав. Таблица 1 Параметрическая структура жизненно важных интересов личности Предложенная параметрическая структура жизненно важных интересов личности представляет собой, безусловно, только лишь один из возможных вариантов решения этой проблемы. К сожалению, наша официальная статистика в этом отношении мало чем может помочь, поскольку вряд ли кто сможет найти в существующих формах отчетности единый замысел и общую целевую функцию. В этой связи необходимо модернизировать статистику на всех уровнях и выработать отечественную систему показателей, отражающих содержание основных национальных интересов, опираясь при этом на опыт других стран и Организации Объединенных Наций. Так, в ООН еще в конце 60-х гг. прошлого века началась разработка показателей, которые позволили бы дать оценку разнообразным потребностям и интересам людей, в частности, по двум категориям - уровень и качество жизни. С этой целью специалистами ООН был предложен качественно новый показатель - индекс человеческого развития (ИЧР). Он представляет собой интегральный показатель, обобщающий три исходных показателя, характеризующих развитие человека - долголетие, образованность и уровень жизни. Долголетие измеряется ожидаемой продолжительностью жизни, образованность - комбинацией грамотности взрослых и среднего количества лет обучения. Уровень жизни определяется объемом реального ВВП на душу населения с поправкой на местную стоимость жизни - паритет покупательной способности (ППС). Конечно, трех показателей недостаточно для исчерпывающей оценки уровня развития, но выбор этих показателей далеко не случаен. Каждый человек прежде всего заинтересован как можно дольше задержаться на этом свете и провести материально обеспеченную и духовно насыщенную жизнь, что, в принципе, и отражают эти показатели. Важной особенностью ИЧР является то, что, в отличие от ВВП, он позволил выйти за рамки чисто стоимостных значений, объединить показатели, измеряемые в различных единицах, и выработать для них единую меру измерения. По методологии расчета ИЧР каждый исходный показатель входит в него не в абсолютных значениях, а в виде относительного индекса, характеризующего место конкретной величины данного показателя в шкале между минимальным, принимаемым за «О», и максимальным, принимаемым за «I», его значениями. Так, при расчете ожидаемой продолжительности жизни за минимум принято 25 лет («О»), за максимум - 85 лет («I»). Тогда для страны или региона с фактической ожидаемой продолжительностью жизни в 55 лет ее индекс составит 0,5. Уровень образованности рассчитывается как среднеарифметическое значение двух показателей: грамотности взрослых в пределах от 0 до 100% (всеобщая грамотность) с весом в две трети и средней продолжительности учебы от 0 до 15 лет, принимаемой за максимум, с весом в одну треть. Для расчетов индекса уровня жизни приняты за минимум 200 долл. США («О»), а за максимум - 40 тыс. долл. США («I»). Для учета влияния на величину ИЧР резкого неравенства в уровне материального благополучия в различных странах или регионах в расчет данного индекса введены некоторые коэффициенты эластичности по прогрессивной шкале. Если величина реального ВВП надушу населения с поправкой на ППС превышает среднемировой уровень, то величина этого коэффициента уменьшается, так как считается, что дальнейшее увеличение дохода на душу населения рассматривается как излишество и уменьшение его вклада в общее человеческое развитие. В результате считается, что страны с ИЧР ниже 0,5 имеют низкий уровень, страны с ИЧР в диапазоне 0,5-0,8 - средний уровень, а страны с ИЧР свыше 0,8 - высокий уровень человеческого развития. Начиная с 1990 г., ООН практически ежегодно проводит расчеты ИЧР для различных стран, постоянно совершенствуя методику и технологию обработки исходных данных. Несмотря на определенную ограниченность, показатель ИЧР позволяет проводить более наглядные и доказательные сравнения уровня развития между различными странами, в том числе и в динамике. Так, расчеты в ретроспективе свидетельствуют, что уровень человеческого развития Южной Кореи, например, аналогичен уровню развития Великобритании 30-летней давности. В то же время количество стран с высоким уровнем человеческого развития растет. Сравнение показателей ВВП и ИЧР подтвердило высокую степень корреляции между ними, т.е. более богатые страны с большим ВВП, естественно, имели и большее значение ИЧР. Однако во многих случаях эта взаимосвязь не прослеживается. Более того, за исследованный период ни у одной страны величина ИЧР не уменьшилась, в то время как объем ВВП в ряде стран в этот период периодически снижался. Иными словами, показатель ИЧР более устойчив в оценке состояния и тенденций развития человека и общества. Несмотря на сравнительно небольшой срок практического использования показателя ИЧР, он оказал заметное влияние на процесс принятия решений в области человеческого развития во многих странах. Публикации ООН этого показателя в ряде стран стимулировали бурные дебаты в обществе и парламентах в целях модернизации государственной социально-экономической политики с приоритетом человеческого развития. Некоторые страны даже сформировали и приняли конкретные стратегии человеческого развития, В Японии с 1969 г. развивается собственная система социально-экономических индикаторов, характеризующих обе эти категории. В настоящее время эта официальная система включает в себя 140 показателей по различным сферам жизнедеятельности, в том числе 108 показателей, рассчитываемых не только для страны в целом, но и по регионам. Важной особенностью всех этих индикаторов является то, что они, будучи выраженными в индексной форме, позволяют измерить все виды социальной деятельности общества и даже те, для которых трудно или вообще невозможно найти общую единицу измерения. Многие сотни лет в качестве единственного инструмента измерений в сфере общественных отношений использовались деньги. Но такая практика приводила к забвению многих аспектов благосостояния людей. Потребовались многие годы, чтобы убедиться в том, что для оценки общего благосостояния необходимо использовать в тесной взаимосвязи показатели, характеризующие и экономическое, и неэкономическое благосостояние. Главным инструментом изменения в ту или другую сторону неэкономического благосостояния является воздействие на использование дохода. Одну и ту же сумму денег можно направить на удовлетворение разных потребностей. При этом различные виды потребления могут по-разному влиять на уровень общего благосостояния. Это обстоятельство имеет важное практическое значение, поскольку при разработке государственной экономической и социальной политики необходимо учитывать, насколько сильно неравенство в распределении доходов скажется на общем благосостоянии, а не только на его материальной, экономической стороне. А это, в свою очередь, обяжет государство принимать большее участие в формировании подлинно необходимых обществу осознанных потребностей, т.е. интересов. При этом было замечено, что радикально-уравнительное распределение богатства между членами современного цивилизованного общества ведет только к ограничению роста культуры в обществе и в конечном итоге к его деградации. Поэтому, хотя мы и привыкли подчеркивать, что экономика определяет политику, действие одного и того же экономического фактора неизбежно ведет к различным последствиям даже экономического характера в зависимости от общих сложившихся в обществе условий, в том числе политических. Переход к государственному управлению через интересы и отражение их в государственной политике означает, помимо всего прочего, необходимость признания того факта, что политика выше экономики. Данное обстоятельство лишний раз свидетельствует о необходимости выработки собственной системы экономических и неэкономических показателей, объективно характеризующих содержание жизненно важных интересов личности, общества и государства. После завершения формирования параметрической структуры жизненно важных интересов необходимо провести мониторинг и, собрав всю информацию, количественно выразить все показатели по каждому интересу. Полученные данные, отражая текущее состояние окружающей среды, позволят более объективно оценить достигнутый уровень развития человека и общества. Но эти данные не выражают количественную суть интересов, они являются только исходной информационной базой для выработки количественной оценки всей совокупности жизненно важных интересов. Интересы - это цель развития человека и общества. Количественная оценка интересов - научно обоснованная перспективная величина каждого показателя в параметрической структуре интересов, которую необходимо достичь в процессе будущей практической деятельности человека, общества, государства. Только при таком осознании людьми сущности и содержания интересов они становятся движущей силой развития и основной причиной социальной активности людей. Не случайно методология системного анализа подчеркивает, что правильное определение цели - это уже половина успеха ее достижения. Поэтому определение конкретной количественной величины каждого национального интереса и его составляющих является важнейшей задачей всей системы государственного управления при переходе на управление по интересам. В качестве таких значений по результатам сравнительного анализа и после широкого обсуждения с конкретными людьми и общественными организациями следует выбирать абсолютно реальные, уже фактически реализованные показатели, достигнутые в наиболее развитых регионах нашей страны и в странах Западной Европы, даже и не столь богатых по ресурсам, как Россия. Такими ориентирами могут быть: - наилучшие результаты среди регионов России (для других и особенно депрессивных регионов); - средние европейские значения отобранных показателей; - среднемировые значения этих показателей; - наилучшие их значения в странах Западной Европы; - наилучшие их значения в мире. Формирование матрицы таких показателей наполнит на всех уровнях живым, конкретным содержанием всю систему жизненно важных интересов личности, общества и государства, раскроет перед людьми и обществом фактические цели их деятельности. Когда же эти показатели будут положены в основу государственной политики и люди осознают, что их личные интересы совпадают с государственными, они сделают все возможное для скорейшего достижения этих целей. За рубежом такой подход фактически осуществлен в практике государственного индикативного планирования, широко распространившегося под влиянием успехов Советского Союза в послевоенный период во многих странах. В качестве целей этих планов социально-экономического развития чаще всего выдвигались многие ориентиры, характеризующие жизненно важные интересы личности и общества. Особенно показательным в этом отношении является японский «План удвоения национального дохода на 1961-1970 гг.», в ходе выполнения которого темпы развития японской экономики были не ниже советских темпов развития в 30-е гг., и в результате Япония одним рывком уже в 1968 г. обогнала США по основному показателю уровня жизни народа - величине национального дохода на душу населения. А в 80-е гг. в Японии один из пятилетних планов социально-экономического развития специально был посвящен решению задач повышения качества жизни. В настоящее время России предстоит выработать свои методы формирования государственной политики на основе зарубежного опыта и на базе конкретных количественных значений жизненно важных интересов личности, общества, государства. После завершения процедуры количественной оценки жизненно важных интересов следующим этапом является выявление угроз безопасности и привязка их к конкретным интересам. Эту задачу возможно решать с использованием методов теории графов. Практика показывает, что одна и та же угроза безопасности (как внутренняя, так и внешняя) может представлять опасность одновременно для нескольких интересов. Это вполне объяснимо и закономерно, но степень воздействия данной угрозы на каждый из этих интересов будет различной. По завершении распределения всей совокупности угроз безопасности по интересам можно переходить к оценке уровня защищенности этих интересов от угроз. Поскольку процесс реализации интересов подвержен воздействию множества самых разнообразных факторов, то все возможные методы этой оценки неизбежно должны иметь вероятностный характер. Такой характер в значительной степени объясняется неопределенностью и нелинейностью изменений окружающего мира в ходе общественного развития. В этой связи наиболее приемлемым направлением решения данной задачи представляется использование методов теории управления рисками. Применительно к поставленной задаче риск - это возможность отклонения фактических результатов деятельности от ожидаемых значений. Причины, порождающие эти отклонения, могут иметь самую различную природу. Отклонение фактического результата деятельности человека и общества по реализации своих интересов от намеченных целей, вызываемое угрозами безопасности, есть риск безопасности. Мерой риска безопасности является вероятность воздействия угрозы, умноженная на возможную величину отклонения от цели. Рассчитав таким образом уровень риска безопасности по каждой угрозе, находим средневзвешенное значение уровня риска безопасности по каждому интересу. Эта величина и выражает степень защищенности интереса от угроз безопасности. Обобщая аналогичным путем значения рисков безопасности, можно количественно оценить степень защищенности совокупности жизненно важных интересов от угроз по тем или иным объектам безопасности или по сферам жизнедеятельности в зависимости от поставленной задачи. Но для этого прежде всего необходимо выработать и освоить конкретные технологии расчета уровня рисков безопасности, что позволит, помимо всего прочего, ранжировать на основе объективных количественных оценок угрозы безопасности по степени их опасности и своевременно выявить наиболее опасные угрозы. В теории управления рисками уже достаточно детально разработаны многие методы оценки рисков в различных сферах человеческой деятельности. Ряд этих методов вполне можно адаптировать к решению задачи расчета уровня рисков безопасности. К таким методам можно отнести: - методы математической статистики; - расчетно-аналитические методы: - методы экспертных оценок; - методы экспертных систем; - методы математического моделирования при измерении рисков. Наиболее доступным является метод экспертных оценок как комплекс логических и математических процедур, направленных на получение от специалистов-экспертов информации, ее анализ и обобщение с целью выбора рационального значения оценки. Несмотря на относительную простоту этого метода, при правильном формировании группы экспертов и грамотной организации всей работы экспертные оценки уровня риска безопасности могут с достаточно высокой степенью точности отражать реальную ситуацию. Выбор этих методов зависит от многих факторов, но в значительной степени от количества и качества исходной информации. Чем больше массив достоверных данных, тем достовернее оценка уровня риска безопасности, но практически всегда приходится оперировать с неполной информацией и часто не вполне достоверной. Эти обстоятельства сужают возможности использования тех или иных методов, но, несмотря на это, в целом использование расчетных количественных методов резко повышает объективность оценок уровня рисков безопасности и, соответственно, степень защищенности интересов от угроз. Решение этой задачи позволяет перейти к научным методам упреждающего управления безопасностью через управление рисками безопасности. Существующие же ныне методы, формы и способы использования органов, сил и средств системы обеспечения национальной безопасности в основном направлены на борьбу с угрозами безопасности, главным образом, в режиме их последействия, ликвидации последствий уже материализовавшихся угроз. В то же время риск безопасности - это управляемый параметр, на уровень которого возможно и необходимо оказывать управляющее воздействие со стороны системы обеспечения национальной безопасности. Цель этого воздействия - снизить уровень риска безопасности в условиях неопределенности многих факторов окружающей действительности и высокого динамизма развития обстановки. При этом следует иметь в виду, что один из важнейших постулатов теории управления рисками указывает: риски независимы друг от друга и должны нейтрализовываться индивидуально. Управление рисками безопасности - это целенаправленная деятельность всей системы обеспечения национальной безопасности по снижению уровня рисков безопасности путем заблаговременной нейтрализации угроз безопасности и снижения масштабов негативных последствий в случае их реального воздействия на процесс реализации жизненно важных интересов личности, общества и государства. К методам управления рисками безопасности относятся: - метод мониторинга окружающей среды, позволяющий оперативно отслеживать все изменения обстановки, заблаговременно планировать и организовать действия по снижению вероятности проявления угроз безопасности и меры по снижению величины возможного ущерба от них, а также оперативно скорректировать приоритетность выполнения стоящих задач; - метод стратегического планирования деятельности системы обеспечения национальной безопасности, предусматривающий заблаговременное предвидение действий источников угроз безопасности, прогнозирование динамики развития событий, упреждение фактов реального проявления угроз безопасности, заблаговременную разработку компенсирующих мер и планов использования резервов; - метод использования механизма международных систем безопасности, позволяющий нейтрализовать многие угрозы безопасности, особенно внешние, за счет возможностей мирового сообщества на основе норм международного права. Реализация вышеуказанной методологии путем разработки конкретных методов и приемов количественной оценки показателей интересов и угроз этим интересам позволит закрыть многие пробелы в общей теории национальной безопасности и превратит ее в подлинно научную фундаментальную теорию |
||
|
|
© uchebnik-online.com |